国家金融与发展实验室 曾刚 王伟

　　10月31日，国务院金融稳定发展委员会专题会议指出，当前金融科技与金融创新快速发展，必须处理好金融发展、金融稳定和金融安全的关系。在全球疫情肆虐，经济进入下行周期叠加金融科技突飞猛进的今天，更需要借鉴国内外风险监管的最佳实践，审慎识别金融活动各个方面的风险，未雨绸缪，加强监管，守住不发生系统性金融风险的底线。

　　一、巴塞尔协议的演进

　　巴塞尔协议作为全球普遍认同的监管原则，在过去三十年多年的演进过程中，围绕着风险资产的敏感性和系统性风险的防范能力，巴塞尔协议也在不断完善和演进。

　　上世纪80年代，拉美债务危机和日本银行业的低资本扩张策略不仅让美国等发达国家银行业损失惨重，也让国际监管者开始关注高杠杆所带来的金融风险问题。在此背景下，第一版巴塞尔协议（巴I）要求国际活跃银行应按监管标准计量信用风险资本要求，并对资本的构成、风险资产档次的划分、转换系数的确定以及资本充足率最低要求进行了规定。巴I的出台如同给无序的银行扩张竞争设置了一道“紧箍咒”，搭建了以资本约束银行扩张、防止风险过度积累的框架，确定了银行有序发展的边界。

　　但巴I还是相对简单和粗糙。首先，该规定存在风险不敏感、信贷资产风险分类较为粗放的缺点。其次，当时监管重点还是信用风险，并未对市场风险、操作风险做出补偿性的资本要求。随着上世纪90年代大型银行越来越多参与到金融市场业务，特别是巴林银行和大和银行由于市场风险、操作风险而发生大规模损失后，巴塞尔协议I的短板和覆盖度不足的短板也日趋明显。

　　1998年，巴塞尔委员会启动对巴I的全面修订，并于2004年6月正式出台了巴塞尔协议II，要求达标银行建立最低资本充足率、监管监督检查、市场纪律等三大支柱，并实施包括信用、市场、操作等风险的全面风险管理。从今天来看，巴II在监管体系的完整性、风险计量的精确性方面的设计堪称完美，成为了全球专业性最强的国际财经协定之一，并对各国商业银行开展风险的量化管理都提供了很好的指导和简介。中国银行业从本世纪初开始逐步引入巴塞尔协议的基本理念和金本监管要求，以此为契机融入国际通行的监管体系，按照国际准则来提升银行业的风险管理能力，为提高中国银行业的稳健性创造了良好的制度环境。

　　不过，巴II主要强调资本这个单一维度，加之风险计量的复杂性和精确性也存在一定的缺陷。部分大型银行凭借内部模型可用于监管资本计量的便利，推出了基于资产证券化、结构化融资以及信用衍生产品的各种金融创新，利用银行在风险计量模型和内部信息方面的不对称性进行监管资本套利，结果导致了系统性风险的大量累积。巴II推出三年后就发生了全球金融危机，巴塞尔协议再次陷入批评旋涡。

　　次贷危机再次引发了监管者和全球银行业对金融风险管理和资本监管有效性的反思，在此基础上，巴塞尔委员会也通过大幅度改革来弥补其原有缺陷。从2010年开始，巴塞尔委员会逐步推出了新版协议巴III，其基本改革思路是继续在巴II框架下优化资本监管架构以适应金融创新的现实，扩大了对衍生产品交易对手、资产证券化和表外业务等资本市场活动风险的覆盖，进一步增强了对系统性金融风险的关注（即宏观审慎管理）以及对系统性金融机构的监管要求。此外，更加重视行为监管，强化对金融消费者的保护，也是次贷危机后国际金融监管演变的一个重要趋势。

　　二、新巴塞尔协议的关注重点

　　部分系统性重要金融机构的“大而不能倒”特征让系统性金融风险成为经济稳定运行所需要关注的核心问题。新巴塞尔监管体系（包括巴III及相关配套规则）也格外重视对系统性风险的预防。在巴III出台的同期，分别从逆周期调节、杠杆率以及集中度风险三个方面加强了系统性风险的监管。

　　（一）逆周期调控工具的引入

　　2008年金融危机冲击下，大量资本充足的银行也陷入了倒闭的危机中，暴露出银行监管规则中的一个重要缺陷，即顺周期性。所谓“顺周期性”，指的是由于商业银行需要满足最低资本充足率要求,在资本数量既定的情况下，资本充足率水平会随着风险资产规模的变动而变动，这种变动往往与经济周期相一致。银行信贷能力呈现在经济上行期增强、在经济下行期下降的“顺周期变动”，会放大实体经济周期波动的幅度。

　　为修正这种资本监管的顺周期性，更好地实现宏观审慎调控，2008年以后开始的巴III修订，从多方面引入了逆周期的监管工具。主要包括：一是在资本监管中特别设置了逆周期资本要求(在0到2.5%之间)，监管部门可以根据宏观经济运行状况，相应调整这部分监管资本；二是在拨备要求方面，启动了动态准备金计提机制，根据经济运行情况，增加或减少商业银行的超额拨备，超额的部分也构成了逆周期调节空间。

　　与此对应的国内监管方面，2020年9月30日，中国人民银行、银保监会发布《关于建立逆周期资本缓冲机制的通知》，参考国际惯例及巴塞尔银行监管委员会的有关要求，明确了我国逆周期资本缓冲的计提方式、覆盖范围及评估机制，并将综合考虑宏观经济金融形势、杠杆率水平、银行体系稳健性等因素，定期评估和调整逆周期资本缓冲要求，防范系统性金融风险。

　　（二）对金融杠杆的关注

　　在2008年金融危机之前，巴塞尔协议的监管理念高度重视“资本充足率”，认为只要金融机构的资本充足率达标，就能很大程度上降低金融机构出现风险并倒闭的概率，从而避免系统性的金融危机。因此，金融危机前的巴塞尔协议并未对金融机构的杠杆率有明确的量化约束要求。但在金融危机中，诸如雷曼兄弟（杠杆率达35倍），贝尔斯登（杠杆率达28倍）这些出现重大风险的金融机构，其资本充足率都符合监管的要求，但其杠杆率却非常高，这也是最终导致这些机构破产倒闭的主要原因。

　　针对高杠杆所导致的金融脆弱性，2014年巴塞尔委员会出台了《巴塞尔III杠杆率框架及披露要求》，将杠杆率作为对资本充足率的补充。杠杆率监管框架不单以杠杆率为监控重点，而是将杠杆率和资本充足率放在一起，动态匹配。作为银行业重要的资本监管工具，杠杆率与资本充足率在监测商业银行资本方面相辅相成。资本充足率弥补了杠杆率监管中对资产风险水平的忽视，杠杆率又较好地补充了资本充足率监管中可能存在的顺周期和监管套利缺陷。两指标的协同监管使商业银行必须在资产规模与风险方面寻求平衡，只有保持业务平均风险稳定在一定水平上，才能在盈利、规模发展与监管压力方面实现平衡。

　　（三）对集中度风险的防范

　　从国内外银行业实践来看，客户集中度风险是银行面临的主要风险之一，也是系统性风险的主要来源。历史上就出现过部分银行因为风险暴露集中于个别交易对手而倒闭的案例（如20世纪90年代末的韩国银行业危机）。2008年全球金融危机,欧美银行之间彼此持有大量的交易头寸也使得银行之间的风险高度依赖和传染，极易诱发系统性金融风险。单纯的计提资本并不能有效抵御这种集中度风险，因为资本充足率框架的一个隐含假设是银行持有的投资组合是极度分散的，即在计算资本时不考虑任何形式的集中度风险。在这种背景下，应当设计一个独立的大额风险暴露框架，作为资本监管的补充。巴塞尔委员会于2014年4月发布了《计量和控制大额风险暴露的监管框架》（以下简称《监管框架》），建立了全球范围内统一的大额风险暴露监管标准。《监管框架》明确了大额风险暴露框架是对资本监管标准的支持和补充，要求银行对单一交易对手或一组关联交易对手的所有暴露价值的总和，不得高于该银行所有可用的合格资本的25%，并对全球系统性重要银行（G-SIBs）间的风险暴露设置了相对更严格的限制。

　　从前述的发展历程来看，在其诞生以来的三十多年中，巴塞尔协议一直在跟随金融创新的趋势在不断完善、优化，也反映了全球金融监管者对金融创新和金融风险的认识在不断深化，以及对历次金融危机惨痛教训的反思和经验总结。总体上看，巴塞尔协议的演进始终围绕着一个“旧”的核心理念，即金融是经营风险的业务，金融机构所承担的风险大小必须有适度的资本与之相匹配。各种创新，只要没有脱离金融的本质，都应该按照这个理念纳入监管，而监管规则不断演进的实质，就在于如何将这些金融创新行为纳入监管，并接受与其实质相对应的监管要求，以真正实现创新与风险的平衡，确保金融体系稳定、可持续的发展。

　　三、巴塞尔协议求“新”的展望

　　本世纪初以来，我国一直积极主动实施巴塞尔协议有关资本要求，特别是在2009年巴塞尔委员会（BCBS）成员国后，我国监管当局也积极参与到了国际规则的制定过程中，并发挥了越来越重要的作用。与此同时，我国监管部门也根据国际规则的变化，及时修订国内监管规则，以适应国际监管改革的最新发展。通过巴塞尔协议的实施，我国不仅有效控制了银行信贷规模的过度扩张，提高了商业银行的风险管控能力，也推动了银行发展方式从粗放型到集约型增长的转变，全面提升了银行业发展的质量。

　　当然，需要指出的是，巴塞尔协议虽然总结了全球银行业的普遍共识和最佳监管实践，但不同国家，由于金融结构、法治环境以及经济发展阶段不同，在国际监管规则落地中也面临着不同的挑战，也正因为此，巴塞尔协议也允许各国监管当局在实施过程中，根据本国的实际情况进行适度、灵活的调整。具体到中国来说，我国银行体系机构众多且特点各不相同，区域经济发展也存在巨大差异，此外，金融科技创新在全球也居于领先地位。诸多特点，决定了我国在实施巴塞尔协议过程中，未来有以下值得关注的方向。

　　1、强化金融准入管理，实现一致性监管

　　从国内外实践来看，要保证监管政策的有效性，就必须遏制监管套利行为。这就要求不同的金融主体，在开展实质相同的金融业务时，应接受相同的监管要求。从实践来看，我国部分非银行主体开展的一些金融科技创新，尽管在实质上与银行业务（如信用卡、消费信贷以及小微企业贷款等）相同，但在业务开展的监管要求以及机构本身的资本监管标准方面，与银行业机构存在着巨大的差异，这不仅造成了监管套利空间，也破坏了市场公平竞争的秩序，形成了一定的潜在风险。11月2日，银保监会和人民银行联合发布了《网络小额贷款业务管理办法（征求意见稿）》，从准入要求、经营范围、贷款额度以及杠杆率等方面，对网络小贷业务进行了全面的规范，这对实现监管一致性、规范金融市场竞争秩序以及提升资本监管的有效性，将发挥重要的作用。

　　2、进一步强化系统性金融风险防范

　　五中全会特别强调了发展与安全的平衡，从金融行业来看，更加关注金融稳定和金融安全，特别是防范系统性风险，是十四五期间金融政策关注的一个重点。从完善监管制度角度讲，防范系统性风险有两方面主要的工作：一是根据巴塞尔协议的的规定，并结合中国的实际，进一步强化对系统性金融机构的监管要求。9月30日，人民银行与银保监会联合发布了《全球系统重要性银行总损失能力管理办法（征求意见稿）》，标志着中国版的TLAC监管框架正式出台。此外，《系统重要性银行附加监管规定》也在制定过程中。；二是将游离于监管框架以外，但具有系统重要性的主体纳入监管框架，并实施一致性监管。9月13日，国务院和人民银行相继发布了《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》和《金融控股公司监督管理试行办法》，正式将非金融主体（包括地方政府、央企、民营企业以及金融科技公司等）发起的金融控股公司纳入金融准入和监督管理体系。十四五期间，如何落实和推进上述工作，完善监管细则，将是系统性金融风险防范的重要工作内容。

　　此外，如何全面评估和应对金融科技高速发展可能带来的系统性风险影响，也应该成为监管关注的重点领域。一方面，金融科技的广泛应用，有效提升了金融效率，也在一定程度上改善了金融业务（特别是面向长尾客户的普惠金融业务）的风险管理。实践中，基于大数据风控的各种模型，与巴塞尔协议中用来计量信用风险的模型和方法存在较大的差异。密切跟踪、观察这些新模型的有效性，以及如何在监管资本计量中纳入这些新的模型，是巴塞尔协议实施中需要去进一步研究的问题。另一方面，科技提升了金融的普惠性，让金融服务可以触达更多的用户，但与此同时，也可能会将金融风险传递给更多的市场主体，这似乎会增大系统性风险。如何全面评估金融科技对系统性风险的潜在影响，并制定与之相适应的监管规则，以实现创新与监管之间的合理平衡，确保金融体系的稳定、可持续发展。

　　3、探索差异化监管制度。中国银行业主体类型众多，包括政策性银行、国有大型银行、股份制银行、城商行（含民营银行）、农村商业银行（含农信社）、村镇银行等各类不同的机构，在经营地域、目标客户、经营管理能力和科技发展水平等方面存在巨大的差距。如果对所有机构，都按照完全相同的监管标准，很有可能会导致机构发展的同质化，并制约中小银行机构特色化、差异化的发展空间。因此，在巴塞尔协议的实施中，在坚持核心监管原则和理念一致的前提下，也有必要根据不同类型机构的特点，在监管标准、监管强度进行灵活、差异化设置，以更好地落实《十四五规划建议》关于“支持中小银行和农村信用社持续健康发展”的要求。10月16日，人民银行发布《商业银行法（修改建议稿）》，其中明确了要探索建立差异化银行监管框架，这为相关领域的监管创新奠定了法律基础。