中国金融网首席金融观察员 金农

2025年中央一号文件明确提出“一省一策”加快农村信用社改革，稳妥有序推进村镇银行重组。这一政策既是对农村金融体系历史痼疾的回应，也是乡村振兴战略下金融供给侧改革的深化。从浙江、四川到河南，各地农信社与村镇银行的改革实践，揭示了差异化路径与共性难题的交织，更凸显了顶层设计与地方创新的协同必要性。

地方实践：从“省级统筹”到“风险出清”

浙江模式：省级农商联合银行的股权重构

浙江省通过组建“省农商联合银行”，整合全省81家农信社法人机构，形成“省级管理平台+县级法人”的双层架构。这一模式旨在解决县域农信社资本分散、风险抵御能力弱的问题，通过省级平台统筹资金调剂、科技系统建设和风险处置。但实践中，部分县域农商行股权结构复杂（如民营股东占比过高），导致省级统筹与地方自主权博弈加剧15。

四川经验：省级农商银行的“资本注入”与业务转型

四川省将原省联社改制为省级农商银行，并引入省财政、国有资本增资扩股，重点支持粮食主产区、脱贫县的信贷需求。改革后，全省农信系统涉农贷款占比提升至78%，但县域机构仍面临“垒大户”倾向，对小微农户的渗透率不足15。

河南探索：县域法人改革与风险隔离

河南省推动高风险县域农信社改制为农商行，并通过省联社成立专项纾困基金处置不良资产。例如，某县农商行通过“不良资产剥离+政府专项债注资”，将不良率从12%压降至5%以下。然而，部分机构改制后治理效能未同步提升，关联交易、内部人控制问题仍存15。

村镇银行重组：辽宁与山西的“风险处置样本”

辽宁省通过引入国有大行作为战略投资者，对5家高风险村镇银行实施兼并重组，化解表外隐性不良资产超50亿元。山西省则试点“多县一行”模式，将相邻3县的村镇银行合并为区域性法人机构，集中风控资源。但重组后，部分机构偏离“支农支小”定位，转向大额企业贷款，与政策初衷背离15。

深层挑战：历史包袱与制度性矛盾

历史不良贷款的区域性差异

农信社改制中，东部省份不良率普遍低于3%，而中西部部分省份仍超8%。例如，河南省某农商行改制时需处置的不良资产中，70%源于2015年前的地方政府融资平台关联贷款，折射出历史性政策干预的长期影响15。

村镇银行的“资本荒”与治理失效

全国1650家村镇银行中，约15%资本充足率低于10.5%的监管红线。部分机构因主发起行（多为城商行）自身流动性紧张，无法履行注资义务，导致风险外溢。2024年山西某村镇银行因主发起行破产，引发挤兑事件，暴露治理层“形备而实不至”的缺陷15。

省级统筹与基层活力的冲突

省级农商行或联合银行的建立，虽强化了风险防控，但可能削弱县域机构的灵活性。浙江某县农商行反映，省级平台对贷款利率、审批流程的标准化要求，难以适应本地茶叶、民宿产业的季节性融资需求，导致客户流失至民间借贷市场15。

改革路径：政策工具与市场机制的协同

差异化监管框架的构建

需建立“分层分类”监管指标：对粮食主产区农信社，适度提高不良容忍度；对经济发达地区村镇银行，强化小微贷款占比考核。例如，四川已试点将“涉农贷款增速”纳入监管评级，与再贷款额度挂钩19。

省级资产管理公司的功能激活

借鉴辽宁经验，省级AMC（资产管理公司）可设立专项基金，以折价收购农信社不良资产包，并通过资产证券化引入社会资本。需配套财税政策，如对AMC处置涉农不良资产给予所得税减免15。

主发起行责任的制度化约束

对村镇银行主发起行，应强制要求其注资比例与自身资本充足率挂钩，并建立风险“熔断机制”。例如，山西在重组中要求主发起行对合并后的村镇银行承担无限连带责任，倒逼其审慎经营15。

金融科技的普惠化应用

推广“农业设施抵押物智能估值系统”，破解活体畜禽、大棚等抵押品价值评估难题。浙江已试点通过区块链技术记录生猪生长数据，实现动态授信，不良率较传统模式下降40%9。

从“风险拆弹”到“功能重构”

农信社与村镇银行改革，本质是农村金融从“规模扩张”到“功能深化”的转型。中央“一省一策”的顶层设计，需与地方产业特色、风险图谱深度耦合。未来的改革不应止步于机构重组，更需通过数字化赋能、治理机制创新，将农村中小银行打造成“毛细血管级”服务节点，真正实现金融活水精准滴灌乡村振兴的“最后一公里”。