代表委员“话”金融②

2021年“两会”期间，人民银行系统的全国人大代表、全国政协委员就媒体关心的问题接受采访，共话金融改革与发展。

白鹤祥

第十三届全国人大代表，人民银行广州分行行长；国家外汇管理局广东省分局局长

白鹤祥代表建议（摘要）

在香港国际金融中心基础上，推动粤港澳大湾区建设成为具有全球影响力的国际金融枢纽，重点打造金融科技枢纽、创新资本枢纽、绿色金融枢纽、人民币资产配置枢纽及金融制度创新枢纽等五大枢纽，与上海国际金融中心相互联系、相互促进、相互补充，推动我国金融业形成“一中心”“一枢纽”格局。建议如下：

一是提升国际金融枢纽地位。将“建设粤港澳大湾区国际金融枢纽”作为我国“十四五”期间的一项重点工作，齐抓共建“一中心”“一枢纽”。

二是建立中央政府主导的工作机制。在粤港澳大湾区建设领导小组下成立金融专责小组，协调解决国际金融枢纽建设中的重要问题，并指导广东推进相关建设工作。

三是加快制定工作方案。编制国际金融枢纽建设实施方案或行动计划，确立功能定位、发展目标、建设任务。

四是推动金融资源向国际金融枢纽倾斜。鼓励和支持金融市场、金融机构建立对接国际金融枢纽建设的工作机制，支持各类总部型、功能性金融机构集聚发展，支持创建科创金融改革创新试验区，探索数字人民币跨境支付应用、金融“单一通行证”机制以及“新股通”“保险通”“碳市通”互联互通安排等改革创新。

财新记者：粤港澳大湾区中，广州、深圳、香港在金融领域各有优势。在构建一体化的国际金融枢纽方面，粤港澳大湾区有哪些课题需要解决？

白鹤祥：上海国际金融中心自“十四大”确立目标至2020年基本建成，经历几代人的接续奋斗，这个地位的取得以及稳固相当不易。粤港澳大湾区的起点相对高，香港是享誉世界的国际金融中心，广州、深圳近年来金融综合实力快速上升，建设国际金融枢纽具备较好的条件。

推进国际金融枢纽建设是一项浩大的工程，面临诸多的困难挑战，需要协调好多个核心城市、传统金融与新兴金融、离岸与在岸金融、金融开放创新与风险的关系，同时坚守“一国”之本、善用“两制”之利，处理好法律冲突、制度差异、汇兑及监管协调等问题，稳慎推进人民币国际化，有序推进金融市场互联互通，推动金融系统化制度化开放，服务好新发展格局。这些课题都值得进一步研究和推动解决。

中国日报记者：请问提出“新股通”“保险通”“碳市通”互联互通安排是出于什么考虑，可否介绍一下？

白鹤祥：在“一国两制”框架下，粤港澳大湾区形成了相对隔离、又有联系的两个金融市场体系。“互联互通”是推进粤港澳大湾区建设的方法论，通过搭建互联互通的设施，推进两个体系的高效对接，包容不同的法律、货币、制度，整合不同的资源，做到优势互补、风险可控、和而不同。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确了“建立资金和产品互通机制”的任务和方向。近年来，在依法合规、风险可控的前提下，按照“成熟一项、推进一项”的思略，粤港澳大湾区已建立深港通、债券通、基金互认安排，“跨境理财通”也已准备就绪。未来，随着国际金融枢纽建设加快推进，两个金融体系将实现更加紧密的联系、更顺畅的沟通、更深层的融合，需要在不同金融中介、市场间建立更多的互联互通安排，比如可探索建立“碳市通”机制，便利境外投资者参与境内碳排放配额、减排量等碳资产及碳金融衍生产品的交易买卖等。

殷兴山

第十三届全国政协委员，人民银行杭州中心支行党委书记、行长兼国家外汇管理局浙江省分局局长

殷兴山委员提案（摘要）

当前我国金融机构破产法律制度规定以《企业破产法》为主，其他规定散见于《商业银行法》《存款保险条例》等专业法律中，呈现“碎片化”状态。金融机构破产适用《企业破产法》，存在以下问题：一是普通企业破产规则未能考虑金融机构特点，缺乏科学性、合理性。二是国际通行的金融机构破产前风险处置程序在我国破产法中没有体现。三是未对金融基础性制度作出特殊安排。

建议在《企业破产法》中设立“金融机构破产”专章，具体包括：

一是根据金融机构特点对破产程序作出特殊规定。由于金融机构具有公共性、涉众性和风险外溢性，金融机构的破产应结合金融机构的特点，在破产申请主体、申请条件、债权清偿顺序、管理人选任等方面做出特殊规定。如在金融机构破产申请主体方面，保留金融管理部门申请权的同时，应适当考虑金融机构债权人及主要股东的申请建议权。

二是实现风险处置程序与破产程序的有序衔接。明确风险处置程序为金融机构破产的前置程序，发挥金融管理部门的行政审查职责。

三是对金融基础性制度做出特殊安排，引入金融交易结算最终性和终止净额结算制度，在金融交易领域限制破产管理人撤销权的行使，允许守约方终止未履行完毕的双务合同，以约定的价格互抵后实行净额结算。

经济观察报记者：在目前金融机构的发展和风险处置等实践中，增设“金融机构破产”专章有何必要性？

殷兴山：健全金融机构破产制度是深化金融供给侧改革的必然要求。随着金融机构破产程序的实施，现有的破产法律制度局限更加突显，集中体现在三个方面：

一是破产规则未能考虑金融机构特点。与普通企业比，金融机构具有公共性、涉众性和风险外溢性，债权债务关系庞杂，对金融稳定和社会秩序影响巨大，让金融机构破产适用普通企业的破产规则，缺乏科学性、合理性。如《企业破产法》没有针对金融机构的风险特征规定其破产申请条件，而是同样适用普通企业“不能清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力”的标准。

二是风险处置程序与破产程序的衔接在破产法中没有体现。与国际通行做法类似，我国金融机构破产前也需先经过风险处置程序。《存款保险条例》赋予存保机构采取早期纠正和风险处置措施，《商业银行法》要求金融管理部门在特定情况下对银行实行接管。但《企业破产法》没有对风险处置程序与破产程序如何有序衔接作出规定，风险处置行为可应用的工具未得到法律确认，效力不能确保得到司法认同。

三是未对金融基础性制度作出明确特殊安排。以终止净额结算制度为例，该制度是公认的有效控制衍生品市场风险的主要机制之一，对降低市场参与者的风险敞口有重要作用。但《企业破产法》未对终止净额结算制度进行明确，实践中，外国投资者对我国金融交易终止净额结算安排的法律效力仍有疑虑。

经济观察报记者：在您看来，应该从哪些方面修订企业破产法，以完善金融机构破产制度？

殷兴山：建议从破产程序、风险处置程序与破产程序衔接以及金融基础制度安排三个方面，修改《企业破产法》。

具体而言，在破产程序上，根据金融机构特点对破产程序如破产申请主体、破产申请条件、债权清偿顺序、破产管理人选任等作出特殊规定。一是明确金融机构破产申请主体，在明确金融管理部门申请权的同时，考虑金融机构债权人及主要股东对金融机构破产申请的建议权。二是细化金融机构破产申请条件，考虑纳入反映金融机构风险状况的监管性指标，不宜简单照搬普通企业的破产条件。三是针对金融机构特点，研究是否需要对破产债权的清偿顺序、破产管理人等作出特别规定。

在风险处置程序与破产程序衔接方面，主要是明确风险处置程序中采取的接管、强制转移资产和负债、设立资产管理实体处置不良资产、限制股东权利、更换高管和董事、强制股东和无担保债权人承担损失、调整和终止合同等措施的法律效力。

在金融基础性制度安排方面，建议引入金融交易结算最终性和终止净额结算制度。一是确保金融交易结算最终性，在金融交易领域限制破产管理人撤销权的行使，明确破产程序生效前金融交易指令不受破产程序影响。二是引入终止净额结算制度，赋予守约方对未履行完毕的双务合同有终止决定权，以约定的价格互抵后实行净额结算。

徐诺金

第十三届全国人大代表，人民银行郑州中心支行党委书记、行长兼国家外汇管理局河南省分局局长

徐诺金代表建议（摘要）

“三农”、县域是普惠金融与乡村振兴的重点领域。河南省兰考县普惠金融改革试验区实践表明，大力发展普惠金融，是助力脱贫攻坚、乡村振兴的有力抓手和战略路径。

为进一步推进普惠金融发展，建议坚持法制化、市场化、数字化，以制度供给促普惠金融落地。一是推动普惠金融相关法律制度建设，明确各方主体的权利与义务，建立完善奖惩机制，为需求主体“能不能”获得金融服务、供给主体“愿不愿意”提供金融服务等突出问题的解决提供法律制度保障。二是切实发挥政府引导作用，加快普惠金融相关基础设施和公共服务体系建设，建立普惠金融发展目标考核机制，在产业规划、农村产权要素盘活、信用建设、财税扶持等方面完善配套政策，纠正普惠金融“市场失灵”。三是实行差异化监管政策，引导金融机构建立与普惠金融业务开展相匹配的内部考核管理机制，有效解决基层人员在开展普惠金融业务中的积极性不足问题。四是加快推进农村数字普惠金融发展，国家层面出台农村数字普惠金融发展规划或指导意见，加快推进农村大数据信用信息体系建设，明确政务信息互通共享，降低基层信息应用门槛，鼓励数字普惠金融产品和服务创新。

新京报记者：大型银行和小型银行在发展普惠金融方面各有怎样的优势？怎样引导差异化发展？

徐诺金：一般来说，大型银行的比较优势有，一是拥有强大的资本实力和相对低廉的筹资成本，能够以较低的价格满足客户不同融资规模需求；二是机构网点数量多、交易渠道齐全，业务模式标准化程度高，服务场景和生态体系更完备，有利于形成可批量复制的业务模式；三是有强大的客户服务平台和后台数据整合能力，金融科技创新实力更强，可有效支持科技创新等。小型银行的比较优势也很明显。表现在，一是贴近社区、贴近企业，人头熟，地头熟，更容易收集和运用市场主体的“软”信息；二是熟悉县域特色产业的发展周期和资金需求特点，更容易创新出具有针对性的信贷产品，服务当地特色经济发展；三是机构层级少，决策链条更短，经营和管理相对灵活，有效适应了普惠金融需求“短、小、频、急、散”的特点。

下一步，应从以下几个方向引导：一是加强信息共享。引导大型银行积极对接国家产业发展、科技创新规划，为新经济、新业态发展提供标准化普惠金融服务；引导中小银行积极加强与地方相关政府部门协作，充分利用区域资源优势，提供差异化金融产品和服务。二是准确定位市场。引导大型银行重点加强对民营、小微和科创型企业的“首贷”支持；引导小型银行摒弃“大而全”的思维，进一步下沉金融服务重心，努力将金融服务覆盖到“最后一公里”。三是合理选择业务拓展模式。引导大型银行加大对大数据、云计算等金融科技的研发投入，合理拓宽展业获客渠道；引导小型银行深入开展小微企业、农户信用信息建档立卡工作，加强非报表化、非标准化的“软信息”收集，探索发展线上信用贷款授信模式。四是高度重视科技赋能助力普惠金融，切实提升金融服务的覆盖率、可得性，提升市场主体的获得感和满意度。

第一财经日报记者：目前，农村发展数字普惠金融还面临哪些障碍？您认为可以从哪些方面入手，提高乡村金融的可获得性？

徐诺金：当前农村数字普惠金融面临的障碍，主要表现在：一是目前国家层面对发展数字普惠金融没有统一规划，基层探索缺乏规则指引。在农村如何发展数字普惠金融尚未出台统一的发展规划或指导意见。二是部分金融监管规则已不适用于数字技术在金融领域的应用。一方面使数字普惠金融领域容易成为金融风险多发区，另一方面容易导致市场主体创新能力受到束缚。三是农村大数据信用信息体系建设难。政府政务大数据多为条线管理，数据资源条块分割严重，“信息孤岛”仍未打破，数据难以有效整合、开发、运用。偏远地区居民参与社会经济活动特别是金融活动较少，缺乏“数字足迹”，给金融机构风险识别带来困难。四是“数字鸿沟”带来的金融排斥问题制约数字普惠金融发展。无论是在“数字接入”还是“数字能力”方面，农村地区与城市地区还存在一定差距。

现阶段，提高乡村金融可获得性，需要线上线下双轮驱动，供需双方共同发力，以增加农村地区首贷信用贷为重点，建立适应性的体制机制。下一步，应从以下几方面着手：一是大力发展农村数字普惠金融，国家层面出台数字普惠金融领域的发展规划或指导意见，明确政务信息的互通共享，降低基层的信息应用门槛，建立农村大数据信用信息体系，开展县域农户、中小企业信用等级评价，大力推进数字普惠金融产品和服务创新。二是推广兰考模式，加大政府公共服务对普惠金融的支持力度，发展“党建+金融”，推动建立线上线下相结合、“银政保担”风险共担的普惠金融服务体系。三是进一步完善普惠金融差异化监管政策。在市场准入条件、银行信贷规模约束等方面实行差异化监管。引导金融机构建立与普惠金融业务开展相匹配的体制机制，优化内部考核管理，下放产品审批和创新权限等，细化、落实基层信贷业务人员尽职免责制度。四是切实发挥好政府在统筹规划、组织协调等方面的引导作用，加强产业规划，推进金融与产业的融合；加快确权颁证，盘活农村产权要素与金融资源对接；加强风险防控，设立风险补偿金、建立政府牵头的失信联合惩戒机制；加强财政扶持，落实业务奖励和财税补贴。

陈建华

第十三届全国人大代表，人民银行征信中心党委书记

陈建华代表建议（摘要）

2021年1月1日起，《民法典》《国务院关于实施动产和权利担保统一登记的决定》《应收账款质押登记办法》等，构建了我国动产和权利担保统一登记制度体系，但缺乏行政法规层面对名词解释、登记流程、信息共享等方面的具体规定。有必要制定《动产和权利担保统一登记条例》，在现有制度的基础上，完善统一、便捷、高效的动产和权利担保体系。建议重点明确以下内容：

一是明确动产和权利担保业务定义。对于目前法律缺乏具体界定、市场主体业务创新中存在困惑的业务种类进行界定。如应收账款、存款单、仓单质押等，以便为市场主体提供业务指引。

二是明确登记理念、登记方式和登记流程。动产和权利担保登记应当遵循统一的登记业务办理理念、登记内容和登记流程，以为后续机构间信息共享、市场主体便捷查询提供空间。

三是明确建立登记信息合作、共享机制。如司法机关担保财产查冻扣信息与动产和权利担保登记机构的信息合作；市场监督管理部门法人注册数据、公安部门个人信息数据与动产和权利担保登记主体身份信息共享，提高登记信息准确性和登记效率；通过登记系统对接、数据共享等方式扩大动产和权利担保登记系统共享，提高登记公示效果。

经济参考报记者：自2021年1月1日起，在全国范围内实施动产和权利担保统一登记。目前我国动产和权利担保登记制度存在哪些问题？如何推进解决？

陈建华：《民法典》《国务院关于实施动产和权利担保统一登记的决定》及人民银行制定的《应收账款质押登记办法》，基本确立了我国动产和权利担保统一登记制度。根据调研了解，市场主体对我国目前动产和权利担保登记制度反馈的问题主要在以下两个方面：

一是部分担保财产的定义和范围有待进一步明确。实践中，动产和权利担保的公示方式有交付、登记等多种类型，基于动产和权利开展的担保业务创新形式也不断涌现，市场主体呼吁进一步细化纳入动产和权利担保统一登记范围的七大类具体业务的范围，如进一步界定应收账款、存款单、仓单等具体担保财产的定义，以便为市场主体提供充分业务指引。

二是对公示登记理念的认识还需进一步加强。登记的公示内容和全线上的登记流程，如登记内容概括性描述与登记要素标准化之间的协调，登记公示期限与登记效力之间的关系，登记当事人自主操作与登记利害关系人权利保护等具体问题，新的市场主体有一个认识过程。我们也将继续加大登记业务的宣传推广应用，为市场主体做好登记服务。

下一步将从两个方面推动解决：一是做好《应收账款质押登记办法》配套修订工作，研究制定《动产和权利担保统一登记条例》，细化《民法典》关于动产和权利担保登记的原则规定，建立统一、便捷、高效、合理的动产和权利担保体系，为市场主体提供更为充分的制度指引；二是加强对市场主体的宣传培训，并进一步细化操作指引，引导市场主体高效办理登记和查询业务。

中国证券报记者：您在提案中提出实施统一动产和权利担保登记制度，有利于优化我国营商环境，缓解民营和小微企业融资难的问题。这主要体现在哪些方面？

陈建华：动产和权利担保统一登记实施后，对于生产设备、原材料、半成品、产品以及应收账款等纳入统一登记范围的动产和权利担保类型，市场主体不用再向多个部门办理登记，统一在中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统登记即可。同时，市场主体也不用向多部门申请查询，只要在统一登记系统中一次查询，即可便捷高效地了解担保人名下所有动产和权利的担保权利状况。统一登记使担保权利更透明，增强担保权人权利实现的确定性，降低信贷交易的风险和成本，提升金融机构等担保权人的放贷意愿。这将有益于优化我国营商环境，提高民营和中小微企业融资可获得性，促进金融更好服务实体经济。