文 | CFN 大河   图 | 微摄

2026年全国两会期间，银行业资本补充再度成为政策与市场关注的核心议题。政府工作报告明确提出发行3000亿元特别国债支持国有大型商业银行补充资本，全国人大代表建言通过专项债构建中小银行资本补充长效机制，国家金融监督管理总局则明确表态探索撬动保险资金等社会资本参与银行“补血”。与此同时，中国商业银行延续20余年的“三会一层”治理结构正经历深刻变革，监事会退出历史舞台，首席合规官全面登场，监督机制从“软监督”切换至“硬制衡”。

资本是银行的核心竞争力，治理结构是银行稳健运营的制度基石，二者如同车之两轮、鸟之双翼，唯有实现制度化协同，才能破解银行资本补充短期化、治理效能不足的痛点，筑牢银行业稳健发展的根基。当前，无论是国有大行的专项注资、中小银行的多元增资，还是治理结构的颠覆性变革，都在释放一个明确信号：银行发展已从“规模扩张”转向“质量提升”，治理结构与资本补充的协同建设，正成为推动银行业高质量发展的关键抓手。中国金融网结合官方数据、行业实践与国际镜鉴，深度剖析二者协同的核心逻辑、现实困境与制度化路径，并提出针对性分析与评论。

现状锚点：资本补充与治理结构的双重变革态势

当前中国银行业正面临资本补充压力与治理结构革新的双重课题，二者的发展现状既为协同奠定了基础，也凸显了制度化衔接的紧迫性。

资本补充：从“被动输血”到“多元发力”，长效需求凸显

受净息差收窄、盈利增长承压、监管标准趋严等多重因素影响，银行业资本补充需求持续旺盛，补充模式正从单一依赖财政注资向“财政+市场+内生”多元协同转变。

从官方数据来看，资本补充压力已成为行业共性问题。国家金融监督管理总局数据显示，2025年第四季度商业银行净息差已降至1.42%，银行内源性资本积累能力持续减弱。分机构来看，不同类型银行资本充足水平呈现分化：2025年三季度末，大型商业银行资本充足率为17.56%，股份制银行为13.43%，城商行和农商银行分别为12.63%和12.22%，部分城商行、农商银行的核心一级资本充足率已接近监管红线。

在补充方式上，“国家队”与“市场队”协同发力的格局初步形成。一方面，财政注资发挥“压舱石”作用：2025年首轮5000亿元特别国债注资四家国有大行，使四家银行核心一级资本充足率提升0.48至1.51个百分点；2026年第二轮3000亿元特别国债注资即将启动，预计重点支持工行、农行等资本压力较大的国有大行。另一方面，市场化补充渠道逐步拓宽，中小银行成为多元增资的主力：2026年开年以来，永安汇丰村镇银行通过配股增资1500万元，成都银行通过可转债转股将注册资本增至42.38亿元，湖北银行通过定向增发募集76.14亿元补充核心一级资本，且此次增资凸显地方国资主导特征，除1家民营企业外，其余均为湖北省各级国有企业。

此外，保险资金等长期社会资本参与银行资本补充的潜力逐步释放。国家金融监督管理总局数据显示，截至2025年末，保险资金运用余额已突破38万亿元，在低利率环境下，银行资本工具的长久期、稳收益特征与保险资金的负债需求高度匹配。事实上，险资已成为银行资本债券的重要投资者，如2022年农业银行发行的500亿元永续债中，险资认购比例达19%，成为银行资本补充的重要“活水”。

治理结构：从“软监督”到“硬制衡”，制度革新落地

与资本补充的多元化推进同步，中国商业银行治理结构正经历20年来最深刻的变革，核心是监事会退场、首席合规官登场，实现监督机制的根本性升级。

此次变革源于监事会监督效能未达预期。2018年以来，金融监管趋严态势凸显，监管罚单数量与金额持续高位：2018年银监系统开出近3500张罚单，罚没金额超20亿元，较2017年增长55%；2020年至2025年，每年罚单数量均维持在6000张以上，罚没金额最高达29.8亿元（2024年）。罚单覆盖信贷、理财、同业等核心领域，既包括机构处罚，也涵盖个人追责，凸显出原有“三会一层”结构下，监事会“身份软、路径软、手段软、专业软”的短板——监事长行政级别低于董事长、行长，缺乏强制信息获取权，监督手段仅为建议权和报告权，难以对核心经营风险形成有效制约，包商银行、锦州银行爆雷前，其监事会报告均未预警相关风险。

随着2024年12月《金融机构合规管理办法》的发布，治理结构变革进入加速落地阶段。截至2026年1月上旬，已有至少56家金融机构首席合规官任职资格获监管核准，其中银行及分支机构超20家，平安银行、兴业银行、南京银行等近10家银行已发布首席合规官聘任公告。42家A股上市银行均已取消监事会，合规以外的监督职能由董事会审计委员会承接，“三会一层”简化为“两会一层”。

与监事会的“软监督”不同，首席合规官具备“硬制衡”优势：身份上，作为高级管理人员直接向董事会负责，解聘需正当理由且经监管核准；权限上，拥有参会列席权、无障碍查阅权、系统实时访问权和双线汇报权，可直接获取业务一线真实风险数据；手段上，对新产品、新业务拥有合规一票否决权，掌握业务条线考核与干部提任的评价权，可直接向监管部门报告违规行为；专业上，需满足“6+3”或“3+6”资历要求，具备“法律+金融+技术+管理”的复合型能力，有效适配银行风险复杂化的需求。

核心逻辑：治理结构与资本补充的制度化协同内涵

银行治理结构与资本补充长效机制的协同，并非简单的“治理完善”与“资本注入”并行，而是以制度为纽带，实现“治理优化促资本良性循环、资本补充强治理落地效能”的双向赋能。其核心逻辑体现在三个层面，且均有明确的官方导向与行业实践支撑。

治理结构是资本补充长效化的“制度保障”

资本补充的长效性，关键在于避免“补而不足、补而复用”，而完善的治理结构的核心作用，就是通过规范决策流程、强化风险管控、优化股权结构，确保资本补充“补得准、用得好、留得住”。

从决策机制来看，治理结构的完善能提升资本补充的科学性。首席合规官的全面登场，使银行资本补充方案（如定向增发、永续债发行）在决策过程中需经过严格的合规审查，避免盲目融资、违规注资等问题；董事会审计委员会承接监事会的财务监督职能，可对资本补充资金的使用情况进行全程监督，确保资金全部用于补充核心资本、提升抗风险能力，而非违规投向高风险领域。例如，湖北银行2026年定向增发募集的76.14亿元，明确用于补充核心一级资本，这背后离不开地方国资主导的股权结构与完善的决策监督机制支撑。

从风险管控来看，治理结构的优化能降低资本消耗速度。首席合规官主导的合规风险监测体系，可实时预警信贷违规、关联交易等风险，减少不良资产产生，从而降低资本占用；“硬制衡”的监督机制能遏制大股东违规占用资金、利益输送等行为，避免资本被非法挪用，保障资本的完整性。国际镜鉴显示，1980年代拉美债务危机中，美国九家大银行对拉美贷款占其总资本的176.5%，核心原因就是治理结构不完善、风险管控缺失，导致资本过度投向高风险领域，最终蒙受巨额损失。

从股权结构来看，治理结构的完善能吸引长期资本注入。良好的公司治理是保险资金、社保基金等长期机构投资者的核心考量因素——这类资本注重长期回报与风险可控，而首席合规官主导的合规体系、董事会审计委员会的监督职能，能提升银行经营的透明度与稳健性，增强投资者信心。国家金融监督管理总局局长李云泽提出探索保险资金参与银行资本补充，其前提正是银行治理结构的优化，确保保险资金“投得放心、获得合理回报”。

资本补充是治理结构落地的“物质支撑”

治理结构的革新并非“空中楼阁”，无论是首席合规官团队的建设、风险监测系统的搭建，还是股权结构的优化，都需要充足的资本作为支撑。资本补充不仅能提升银行抗风险能力，更能为治理结构的完善提供必要的资源保障，推动“硬制衡”机制落地生根。

其一，资本补充为合规治理提供人力与技术支持。《金融机构合规管理办法》要求银行设立专门的合规机构，配备专业的合规人员，而首席合规官及团队的薪酬、培训、考核，以及合规风险监测系统的搭建、升级，都需要资本投入。例如，大型银行在选聘首席合规官时，优先考虑法律、金融背景的硕士及以上人才，这类复合型人才的薪酬待遇较高；AI合规监测系统的搭建，需要投入大量资金用于技术研发与数据对接，而资本补充能为这些投入提供保障。

其二，资本补充助力优化股权结构，夯实治理基础。中小银行长期面临股权分散、大股东干预经营等问题，通过定向增发、专项债注资等方式补充资本，可引入优质股东（如地方国资、保险机构），优化股权结构，减少非理性干预。例如，湖北银行通过定向增发引入53名法人股东，均为优质国有资本或合规民营企业，有效强化了股权制衡，为治理结构优化奠定了基础；2020年至2024年，597家银行通过中小银行专项债注资，省级政府通过注资优化省内银行股权结构，理顺治理关系，推动地方金融机构改革升级。

其三，资本补充提升治理结构的公信力。充足的资本是银行稳健经营的体现，也是监管部门与投资者认可其治理水平的重要依据。2025年国有大行通过特别国债注资后，核心一级资本充足率显著提升，不仅增强了抗风险能力，也提升了市场对其治理水平的认可度；中小银行通过专项债注资、定向增发等方式补充资本后，治理结构的完善有了物质保障，进一步提升了公众信任度。

制度化是协同的“核心关键”

当前，银行治理结构变革与资本补充虽已取得阶段性成效，但二者的协同仍处于“自发阶段”，存在协同碎片化、衔接不顺畅等问题。唯有通过制度化建设，将协同逻辑嵌入银行经营管理的各个环节，才能实现“治理与资本”的深度融合，构建长效协同机制。

制度化协同的核心，是建立“治理引导资本补充、资本支撑治理完善”的闭环机制：一方面，通过监管规则、公司章程，明确治理结构在资本补充中的核心作用，将合规审查、风险评估作为资本补充方案的必经流程，确保资本补充符合治理要求；另一方面，将资本补充的成效纳入治理考核体系，将资本充足率、资本使用效率等指标与首席合规官、高级管理层的考核挂钩，推动治理结构优化向资本补充赋能。

现实困境：协同推进中的突出问题与短板

尽管治理结构变革与资本补充的协同具备坚实的逻辑基础和实践支撑，但从行业现状来看，二者的制度化协同仍面临诸多困境，主要集中在三个层面，且均有官方数据与实践案例佐证。

协同机制碎片化，缺乏系统性设计

目前，银行治理结构优化与资本补充多为“各自为战”，缺乏顶层设计与系统性衔接。一方面，治理结构变革聚焦于监督机制的升级，首席合规官的职责主要集中在合规风险管控，尚未将资本补充的合规性、合理性纳入核心监督范围，部分银行的资本补充方案仍存在决策流程不规范、资金使用不透明等问题；另一方面，资本补充多聚焦于“补血”本身，忽视了资本补充对治理结构的支撑作用，部分银行在补充资本后，未将资金投入到合规治理、风险监测等领域，导致治理结构优化滞后于资本补充步伐。

例如，部分中小银行通过定向增发补充资本后，仍存在大股东干预经营、合规风险突出等问题，核心原因就是资本补充与治理结构优化脱节，未建立协同机制；部分国有大行在获得特别国债注资后，合规治理投入不足，首席合规官的监督作用未能充分发挥，资本使用效率有待提升。

中小银行协同能力薄弱，双重短板凸显

中小银行是资本补充的重点群体，也是治理结构变革的薄弱环节，其在二者协同推进中面临“资本补充难、治理优化慢”的双重困境。从资本补充来看，中小银行盈利空间窄、不良资产化解压力大，内源性资本积累能力弱；外源性补充渠道有限，定向增发、永续债等工具的使用门槛较高，且缺乏足够的投资者认可，部分中小银行只能依赖地方国资注资，资本补充的可持续性不足。国家金融监督管理总局数据显示，部分城商行、农商银行核心一级资本充足率已接近监管红线，资本补充压力尤为突出。

从治理结构来看，中小银行首席合规官配备仍存在短板，部分村镇银行、小型农商银行因资源有限，难以聘请具备“法律+金融+技术+管理”复合型能力的首席合规官，合规团队建设滞后，“硬制衡”机制难以落地；同时，中小银行股权结构较为分散，地方国资干预较多，治理决策的科学性、独立性不足，难以形成“治理优化促资本补充”的良性循环。例如，部分中小银行通过专项债注资后，仍存在资本使用不规范、合规风险预警不及时等问题，治理结构未能有效发挥对资本补充的保障作用。

市场化协同动力不足，政策与市场衔接不畅

当前资本补充仍以财政注资、地方国资主导为主，保险资金等社会资本的参与度仍有待提升，核心原因是市场化协同动力不足，政策与市场衔接不畅。一方面，银行治理结构的透明度仍有待提升，部分银行信息披露不充分，保险资金等长期投资者难以准确评估银行的风险水平与治理质量，导致投资意愿不强；另一方面，银行资本工具的风险收益机制不清晰，永续债、二级资本债等工具的减记、转股条款不够明确，投资者难以准确判断风险收益，制约了社会资本的参与。

此外，政策引导与市场机制的衔接不够顺畅。例如，虽然国家金融监督管理总局鼓励保险资金参与银行资本补充，但缺乏具体的配套政策，如税收优惠、风险补偿等，难以调动保险机构的积极性；部分银行在引入社会资本时，未能充分尊重投资者的权益，治理决策中缺乏投资者的参与，导致社会资本“不敢投、不愿投”。

国际经验借鉴不足，本土化适配性有待提升

从国际镜鉴来看，欧美银行业在治理结构与资本补充协同方面积累了丰富经验，如巴塞尔协议III确立的“资本监管与治理监督相结合”的原则，要求银行将资本充足率与治理结构挂钩；德意志银行通过并购转型实现全能银行布局，同时完善内部治理，强化风险管控，实现资本补充与治理优化的协同。但当前中国银行业在借鉴国际经验时，存在“照搬照抄”现象，未能结合中国国情与银行实际，构建本土化的协同机制。

例如，部分银行盲目引入国际银行的治理模式，忽视了中国银行业的股权结构特征（如国有资本主导）、监管环境差异，导致治理结构与资本补充的协同效果不佳；在资本监管方面，对巴塞尔协议III的执行多停留在“达标”层面，未能将资本监管与治理优化深度融合，难以实现“风险管控、资本补充、治理完善”的三者协同。

路径探索：构建治理与资本协同的制度化体系

破解当前协同困境，核心是立足中国银行业实际，借鉴国际先进经验，构建“顶层设计引领、制度保障支撑、市场机制驱动、分层分类推进”的制度化协同体系，推动治理结构与资本补充双向赋能、长效联动。

强化顶层设计，明确协同的制度框架

一是完善监管规则，建立协同导向的监管体系。国家金融监督管理总局应进一步细化《金融机构合规管理办法》，将资本补充的合规性、合理性纳入首席合规官的核心职责范围，要求银行在制定资本补充方案时，必须经过合规审查与风险评估；同时，将治理结构优化成效作为资本补充的重要考核指标，对治理不完善、合规风险突出的银行，限制其资本补充渠道，倒逼银行提升治理水平。

二是优化公司章程，嵌入协同逻辑。各银行应结合自身实际，修订公司章程，明确董事会、首席合规官、董事会审计委员会在资本补充中的职责，建立“资本补充方案合规审查、资金使用全程监督、成效定期评估”的闭环机制；将资本充足率、资本使用效率等指标纳入治理考核体系，与高级管理层、首席合规官的薪酬、任免挂钩，强化协同动力。

三是加强政策协同，推动财政与市场联动。进一步完善特别国债注资、中小银行专项债发行的配套政策，明确注资资金的使用要求，确保资金优先用于补充核心资本、完善合规治理；同时，出台税收优惠、风险补偿等政策，引导保险资金、社保基金等社会资本参与银行资本补充，推动“国家队”与“市场队”协同发力。

分层分类推进，适配不同类型银行需求

针对国有大行、股份制银行、中小银行的不同特点，制定差异化的协同策略，确保协同机制的适配性与可操作性。

国有大行应发挥“标杆引领”作用，依托特别国债注资优势，进一步完善治理结构，强化首席合规官的监督职能，将资本补充与国际化布局、风险管控相结合，构建“资本充足、治理完善、风险可控”的协同体系；同时，积极引入保险资金等社会资本，优化股权结构，提升治理的独立性与科学性，为行业提供示范。

股份制银行应聚焦“市场化协同”，充分发挥市场化运作优势，通过定向增发、永续债、可转债等多元方式补充资本，同时完善合规治理体系，提升信息披露透明度，吸引社会资本参与；加强首席合规官团队建设，提升合规风险管控能力，确保资本补充资金的合理使用，实现治理优化与资本补充的良性循环。

中小银行应聚焦“补短板、强弱项”，依托地方国资注资、专项债支持，优先补充核心资本，缓解资本压力；同时，简化治理结构，重点强化首席合规官的核心作用，搭建简易高效的合规风险监测系统，提升治理效能；通过引入优质地方国资、保险机构等股东，优化股权结构，减少非理性干预，推动治理结构与资本补充协同推进。

激活市场动力，构建市场化协同机制

一是提升银行治理透明度，增强市场信心。各银行应加强信息披露，定期公开资本充足率、资本补充方案、资金使用情况、合规治理成效等信息，让投资者清晰了解银行的风险水平与治理质量；完善投资者关系管理，保障投资者的知情权、参与权与监督权，吸引保险资金等长期社会资本参与银行资本补充。

二是明确资本工具的风险收益机制，降低投资风险。规范永续债、二级资本债等资本工具的发行条款，明确减记、转股的触发条件、资本排序与风险承担机制，让投资者能够准确评估风险收益水平；推动资本工具市场化定价，根据银行的治理水平、风险状况合理定价，提升社会资本的投资意愿。

三是推动银保协同深度发展，拓宽资本补充渠道。鼓励保险机构通过直接投资、设立专项资管产品等方式，参与银行定向增发、永续债发行等资本补充业务；同时，推动银行与保险机构在风险管控、合规治理等方面开展合作，实现优势互补，提升协同效能。

借鉴国际经验，强化本土化适配

借鉴巴塞尔协议III的监管理念，将资本监管与治理监督深度融合，强化资本充足率对治理结构的约束作用，推动银行建立“风险管控-资本补充-治理优化”的良性循环；参考德意志银行、摩根大通等国际银行的经验，通过并购重组、业务转型等方式，优化股权结构与治理结构，提升资本使用效率；同时，结合中国银行业的实际情况，避免照搬照抄，构建符合中国国情、适配不同类型银行的协同机制，确保协同成效。

分析与评论：协同发力，筑牢银行业高质量发展根基

中国金融网董事长何世红指出，银行治理结构与资本补充长效机制的制度化协同，是中国银行业从“规模扩张”向“质量提升”转型的必然要求，也是应对复杂金融环境、防范系统性风险的关键举措。结合当前行业现状与实践路径，我们从三个层面进行分析与评论。

协同的核心价值：破解“治而不优、补而不足”的行业痛点

过去，中国银行业存在“重资本补充、轻治理优化”“重规模扩张、轻风险管控”的问题，导致部分银行资本补充后仍面临合规风险突出、资本使用效率低下等问题，甚至出现“越补越缺”的恶性循环。而治理结构与资本补充的制度化协同，本质上是通过制度设计，实现“治理优化”与“资本补充”的双向赋能——治理结构的完善能确保资本补充“补得准、用得好”，资本补充能为治理优化提供“物质支撑”，从而破解行业痛点。

从实践来看，湖北银行通过定向增发引入优质国有资本，不仅补充了核心一级资本，更优化了股权结构，强化了治理制衡；华夏银行、吉林银行等通过配备专职首席合规官，完善合规治理体系，有效降低了合规风险，减少了资本占用，这些案例充分证明，协同能提升银行的稳健性与可持续发展能力。

协同的关键挑战：平衡政策引导与市场动力，破解中小银行困境

当前，协同推进的最大挑战的是如何平衡政策引导与市场动力，破解中小银行的双重短板。一方面，财政注资、专项债支持等政策能快速缓解银行资本压力，但长期来看，过度依赖政策注资会导致银行缺乏市场化动力，不利于治理结构的优化；另一方面，社会资本的参与能提升资本补充的可持续性，但需要银行具备良好的治理结构与信息透明度，而中小银行在这方面存在明显短板。

此外，治理结构变革仍处于落地阶段，首席合规官的作用尚未充分发挥，部分银行仍存在“重形式、轻实效”的问题，合规治理与资本补充的衔接不够顺畅。这些问题的解决，需要监管部门、银行自身、市场主体协同发力，既要强化政策引导，也要激活市场动力，既要推动大型银行发挥标杆作用，也要加大对中小银行的支持力度。

协同的长远意义：推动银行业实现高质量发展，防范系统性风险

从长远来看，治理结构与资本补充的制度化协同，不仅能提升单个银行的稳健性，更能推动整个银行业实现高质量发展，防范系统性风险。当前，全球金融环境复杂多变，巴塞尔协议III的实施进一步强化了资本监管要求，中国银行业面临的风险挑战日益多元，唯有通过完善治理结构、构建资本补充长效机制，才能提升抗风险能力，适应监管要求。

同时，制度化协同能推动银行回归本源，聚焦主责主业，将资本更多投向“三农”、小微、新质生产力等重点领域，实现“资本补充-治理优化-服务实体经济”的良性循环；能推动银行业优化股权结构，完善决策机制，提升经营效率，增强核心竞争力，为中国金融体系的稳定发展奠定坚实基础。

何世红指出，银行治理结构与资本补充长效机制的制度化协同，是一项系统性工程，不可能一蹴而就。当前，治理结构变革已进入收官阶段，资本补充的多元化格局初步形成，这为协同推进奠定了良好基础。未来，需要监管部门进一步完善顶层设计，银行自身强化主体责任，市场主体积极参与，通过制度创新、机制优化、分层推进，构建“治理引领资本、资本支撑治理”的长效协同体系，推动中国银行业在高质量发展的道路上稳步前行，为实体经济发展提供更有力的金融支撑。